原创： 杨莉萍 等 译   来源：数字市场竞争政策研究 

杨莉萍 高雅洁 韩伟 译

画/Lesser Ury

注：澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）在2017 年年底启动了一项针对数字平台的调研，具体针对在线搜索引擎、社交媒体和数字内容聚合平台对该国媒体和广告服务市场的影响进行调查，该项目预计2019年中期完成最终报告。本文是对ACCC于2018年12月发布的初步调研报告（Digital Platforms Inquiry：Preliminary report）执行摘要（Executive summary）的翻译。

一、背景

2017年12月4日，时任澳大利亚财务大臣、现任总理Hon Scott Morrison带领澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）针对在线搜索引擎、社交媒体和数字内容聚合平台给媒体和广告服务市场竞争带来的影响进行调查。ACCC的目标在于发现上述主体可能给媒体内容创造者、广告商以及消费者，尤其是新闻（内容）带来的影响。

数字平台为消费者提供了流行的创新服务，而该服务也在很多情况下彻底变革了消费者沟通、获取新闻和信息以及与企业互动的方式。数字平台提供的很多服务给消费者和企业均带来巨大收益，大量澳大利亚人和企业广泛、频繁地使用数字平台可见一斑。

但是，ACCC认为，我们现在确有必要认真考虑数字平台可能会给社会带来的影响。ACCC承认数字平台给消费者和企业带来的重大利好，但是仍然需要认真思考以下重要问题：全球性数字平台在澳大利亚新闻和媒体供应方面所扮演的角色；在扮演信息和企业守门人角色之时，数字平台应当承担什么责任；以及数字平台在多大程度上应当就其影响承担责任。

尤其值得关注的是，本报告发现了以下竞争关注：关键数字平台具备通过其自身市场力量、横跨多个市场的现实、对内容供应方将内容变现的影响及其在广告商运营、媒体企业和消费者方面缺乏透明度，来偏向其自身商业利益的能力和动机。消费者意识及其对于数字平台获取其大量信息的理解，以及对与自身数据相关的隐私顾虑，也是值得关注的重要问题。另外，数字平台在决定澳大利亚人可以获取哪些新闻和信息，这些信息是如何提供的及其范围和可靠性，也存在亟待解决的问题。

数字平台给澳大利亚媒体和广告业带来深远影响，新闻提供以及新闻业尤甚。新闻以及新闻业通过生产并分发知识，揭露腐败，督促政府和其他决策者负起应有的责任，为整个社会带来广泛利益。

意识到并理解这些数字平台的运营、商业模式以及市场力量可能带来的影响，对于政府和公众而言非常重要。

截至目前，ACCC的研究和分析已经对理解本调查的市场主体提供了有价值的帮助，包括先前无法获取的信息，并且发现了一些可以或者应当得以解决的问题。其中，很多问题非常复杂。ACCC认为，通过将于2019年6月3日发布的最终报告解决这些问题的最佳方式就是，提出初步建议，指出值得进一步分析的领域，并与相关方合作以提出潜在的议案。

上述活动可能会大幅度更改ACCC现阶段在本报告中所表述的观点。

ACCC初步建议的总结见报告第9-14页，需要进一步分析和评估的特定问题总结见报告第14-17页。

ACCC欢迎各方反馈，并计划以这些初步建议和本报告所提及的需要进一步分析的领域为基础，进一步与企业、消费者以及其他利益相关者展开更加深入的合作和互动。

在调查期间，ACCC大致关注了三种数字平台，即搜索引擎、社交媒体平台和数字内容聚合平台。但是，本征询意见的主要对象为Google和Facebook，考虑到其影响、重要性和规模。Google和Facebook是澳大利亚境内两个最大，且访问频率最高的数字平台。本次调查也反映了来自利益相关方和消费者的反馈，而且这些反馈基本上都与Google和Facebook相关。

二、数字平台的成长

澳大利亚消费者经常使用电子平台，尤其是Google和Facebook运营的平台。过去十年，这些平台的使用率直线上升，而且现在已经成为大多数澳大利亚人生活的一部分。每个月，大约有1900万澳大利亚人会使用Google Search，1700万人会访问Facebook，1700万人会观看YouTube（Google所有），1100万人会使用Instagram（Facebook所有）。

ACCC承认诸如Google、Facebook之类的数字平台所带来的转型创新。消费者对于这些平台的广泛、高频使用也说明消费者能够据此获益。例如，Google Search已经改变消费者获取信息的方式。

对于Google和Facebook广泛而频繁的使用也意味着这些平台对于希望获取澳大利亚消费者的商家而言扮演了重要角色，包括广告商和新闻媒体。在很多情况下，Google和Facebook都是至关重要且必不可少的商业合作伙伴。

尽管ACCC已经发现诸如Google、Facebook之类的数字平台给消费者带来的利益，但是，仍然需要考虑这些数字平台成长可能会给消费者带来的潜在负面影响：

（1）数字平台可能会给澳大利亚商业新闻行业的持续性带来的影响，以及对于那些有利于社会的特定新闻可能无法像以前那样按量提供；

（2）数字平台对广告商的影响；

（3）数字平台对消费者的影响，具体表现为：平台所参与的收购，对于消费者信息的处理，以及平台为消费者提供新闻的可靠性、质量和多样性。

澳大利亚新闻媒体遭致破坏

数字化和数字平台的成长已经给澳大利亚新闻媒体带来重大影响。

传统来讲，澳大利亚商业媒体行业通过广告赞助来支持新闻的运营。在过去20年间，由于在线广告业的兴起，主流新闻供应商和传统印刷媒体的广告收入大幅缩水。

由于分类广告与报纸的解绑，澳大利亚商业媒体，尤其是传统印刷媒体首先在广告收入方面遭受大幅缩水。这导致分类广告收入从2011年的20亿澳元下降至2016年的2亿澳元（$）。

与此同时，传统印刷媒体（现在为印刷/在线媒体）同时面临来自国际竞争对手和其他媒体的日渐激烈的竞争，而不管这些竞争对手是商业的还是由公共基金支持的。现在的消费者能够轻松地随时免费获取本地或者国际新闻。

在过去十年中，伴随着澳大利亚商业媒体出版商印刷广告收入大幅下降的是对于在线广告投入的大幅提升。同样非常明显的是，数字平台所占据的在线广告支出部分不断提升，且2014-2017年间，主要由Google和Facebook获取不断攀升的在线广告收入。

同样重要的是，即便是绝大部分分类收入已经转移至线上，传统印刷出版商的收入（包括其所有广告收入）仍然保持下降的颓势。

数字平台也为在线媒体创造了机会并节省其支出，以帮助新闻媒体获取更多受众，降低记者获取信息的成本，并大幅降低分销成本。然而，与此同时，广告收入向线上和在线平台的转移，似乎也削弱了一些媒体企业资助澳大利亚新闻业的能力。

人口普查数据显示，2006-2016年间，从事新闻行业相关人数已经下降了9个百分点，传统印刷业记者（包括那些从事印刷/在线新闻媒体行业的记者）人数下降了26个百分点。媒体企业提供的数据显示，传统印刷业记者（现在的印刷/在线）人数自2014年至2017年下降20个百分点。但在这些年间，澳大利亚总人口数和经济均在迅速发展壮大。

尽管ACCC发现，与过去相比，现在的新闻来源更宽泛（例如博客和播客），但是，ACCC所担心的是专业记者数量的下降。尤其是，ACCC担心记者数量的持续下降已经而且将继续导致特定新闻的减少，而这类新闻对于整个社会是有益的，包括当地、地区以及法院报道，以及公共利益调查新闻。

考虑到新闻业在社会中所扮演的重要角色，记者数量的下降很值得关注。即便是对于那些不阅读、观看或者收听新闻的公众而言，他们也可以获益于新闻，因为新闻能够揭露腐败，促成公共辩论，并通过问责和调查督促政府、企业和个人对其行为负责。

至于记者数量的下降在何种程度上导致对于新闻业投资的下降还不确定。但是，数据确实显示了澳大利亚从业记者数量下降的趋势，尤其是传统印刷（现在的印刷/在线）行业。传统新闻行业的萎缩并非新风险，而且ACCC也认识到认定数字平台在何种程度上会导致任何种类新闻业的萎靡的原因所面临的困难。

ACCC将会继续探讨这一问题，但正如下文所示，将考虑提出一些措施以提升特定类型新闻的供应和/或消费，包括公共调查新闻，以及其他会给社会带来福利的新闻类型。

三、数字平台：商业模式及其市场力量

（一）Google和Facebook的商业模式类似：双方均依赖消费者注意力和消费者数据以出售广告机会

Google和Facebook的商业模式均依赖于吸引大量用户，并收集这些用户带来的丰富数据。这可以帮助Google和Facebook为广告商提供高度针对性和个性化的广告机会。广告收入反过来进一步帮助Google和Facebook投资这一运行模式和服务，以改善消费者体验，并吸引更多的用户到自己的平台，并改善数据收集技术。随着更多的用户被吸引至本平台，Google和Facebook可以获取更多详细数据，更多的广告商也会认为这一平台正是投放广告的最佳选择。

（二） Google享有强大的市场力量

ACCC的初步报告发现，Google在本调查所涉及的多个市场中享有强大的力量，而且这一力量在短期至中期之内不会削减：

（1）Google在澳大利亚境内的在线搜索市场享有强大的力量，澳大利亚境内大约94%的在线搜索通过Google完成；

（2）Google在在线搜索广告市场享有强大的力量。这一力量源自其自身在搜索引擎市场上所承载的海量用户。

（3）Google在新闻媒体推荐服务市场享有强大的力量。对于新闻媒体企业以及那些自身链接在Google网页上展示的许多新闻媒体企业而言，Google是其参考流量的重大来源。

（三） Facebook享有强大的市场力量

ACCC的初步报告发现，Facebook在本调查所涉及的多个市场中享有强大的力量，而且这一力量在短期至中期之内不会削减：

（1）Facebook在社交媒体服务市场（面向消费者的市场）享有强大的力量。Facebook及其运营的Instagram在很大程度上是澳大利亚最受欢迎的社交媒体平台。ACCC认为，理论上来讲，来自新进入市场者的威胁可能会给Facebook带来竞争压力，但是Facebook自身现象级的规模（高峰时期超过MySpace20倍）似乎能够通过相同边的运营、跨边网络效应和规模经济保护Facebook免受来自动态竞争的挑战。

（2）Facebook在广告展示市场享有强大的力量。Facebook和Instagram共同获取澳大利亚约46%的广告展示收入。其他任何网站或应用的市场份额均不超过5%。

（3）Facebook在新闻媒体推荐服务市场享有强大的力量。尽管新闻媒体业务各不相同，Facebook仍然是很多新闻媒体业务参考的重大来源，与Facebook建立关系必不可少。

澳大利亚法律既不禁止一个企业获取强大的市场力量，也不禁止具备强大市场力量的企业通过其更优越的技术和高效从没有那么多优越的技术或者效率更低的企业处赢取更多消费者。但是，一个具备强大市场力量的企业可能通过防止或阻止竞争对手或潜在竞争对手参与竞争来损害竞争过程。也即是说，一个具备强大市场力量的企业也可以通过限制或损害竞争对手参与竞争的能力，而非提供更具竞争力的产品来维持或强化其市场力量。

值得一提的是，本调查所涉及的范围非常广，并不局限于探索数字平台是否滥用其市场力量，而是希望提出更为宽泛意义上的问题，包括数字平台在与广告商和内容创造者交易时是否借助了其自身强大的市场力量。

四、数字平台和广告商

（一）缺乏透明度

Google和Facebook运营所依赖的关键性算法，影响Google搜索引擎结果页面展示和Facebook新闻界面内容的其他因素均缺乏透明度。由于透明度的缺失，导致广告商无法轻易理解具体有哪些因素会影响其广告向消费者展示的方式，尤其是，无法轻易发觉Google或Facebook是否以广告商的利益为代价，优先实现其自身商业利益。

ACCC尊重企业在激烈竞争中保护其关键算法的核心信息的重要性，但是避免算法信息不当泄露的风险与确保广告商获取应得信息之间是否取得了适当平衡，尚未得到明确答案。

ACCC对于缺乏透明度的担忧也延伸至数字平台所提供的中间服务的运行。Google（和其他企业）也为广告商和网站提供一系列的中间服务，以匹配广告投放需求和供应。这些中间平台的使用过程及其总广告定价的份额是不透明的，这会有损竞争。

（二）优待相关企业或企业利益的风险

Google和Facebook活跃于各种在线广告市场，通过其自有平台、其运营的平台、第三方网站、平台和一系列中间服务提供广告机会。

Google和Facebook具备优待其自身相关服务的能力和动机。Google和Facebook同时也具备优待与其存在利益关联的企业（以及那些可能据此获取额外收益的企业）的能力和动机，例如作为其展示或者观众网络成员的企业，或者使用其他中间服务的企业。这一能力和动机源自其强大的市场力量，横跨广告供应链多个环节的现实，以及关键性算法的模糊不清。

在国外处理的案件中，已经发现了数字平台所从事的优待相关企业的反竞争性歧视行为。例如，欧委会2017年作出的决定发现，Google系统性地将其自身比较购物服务（Google Shopping）展示在最显著的位置，并在搜索结果页面降级其竞争对手的比较购物服务。

考虑到竞争损害，垄断或接近垄断的企业通常需要遵守特定规则。如果垄断性企业实现纵向整合，竞争损害的风险就会攀升。ACCC认为，Google和Facebook均具备强大的市场力量，而且二者均活跃于数字广告供应链的各个环节。尤其是，Google基本上在在线搜索和在线广告搜索市场占据了垄断地位，而且还拥有多个提供广告服务的相关企业。

这些因素，联系平台在互联网、澳大利亚消费者中所扮演的通道角色以及透明度的缺失，说明本初步报告所提出的更大强度的监管建议是合理的。

（三）有关广告验证的问题

透明度的缺失也意味着广告商无法验证广告实际上是否投向了其目标消费者。尽管独立第三方验证可能解决这一关注，但这取决于第三方能够提供的验证的性质。ACCC尚未获知当今第三方验证是否可以解决这一问题。

由于广告商无法验证其在Google和Facebook上广告的投放和实际效果，造成了降低广告服务供应竞争的潜在风险。因为这会误导广告商认为其广告投放和运营非常成功，但实际上可能并非如此。这会损害市场上价格和质量信号的传输，并鼓励一些广告商仅通过几个特定的平台投放广告，而不考虑其他竞争性广告服务供应商。

ACCC欢迎更多有关数字平台所采取的措施和广告商验证这些措施能力的反馈，以便在最终报告中表达其自身观点。

五、数字平台和新闻媒体企业

（一）新闻媒体企业和数字平台之间具备共生关系

包括新闻媒体企业在内的内容生产商与关键性数字平台之间具备共生关系，因为它们不仅是供应广告展示机会的竞争对手，还是重要商业伙伴。对于新闻媒体企业而言，Google和Facebook均为重要的网络流量（也就是用户）来源。澳大利亚新闻媒体大约50%的流量来自Google或Facebook。由于有大量推荐流量自Google和Facebook流向澳大利亚新闻媒体企业，这就使得Google和Facebook在新闻媒体推荐服务市场上获取了强大的力量。

新闻媒体企业提供的内容对于数字平台也非常重要。例如，Google搜索结果中8-14%的内容均会触发“顶级故事”（‘Top Stories’）搜索结果，而这些搜索结果就包括来自典型出版商或者博客（niche publications or blogs）之内的新闻媒体网站的报告。尽管数字平台很重视其自身给用户展示的新闻媒体内容，但是相对于任何新闻媒体企业对于Google或Facebook的重要性而言，Google和Facebook对于主流新闻媒体企业的重要性程度更大。

与此同时，随着数字平台已经产生巨大且不断攀升的在线广告支出，传统印刷媒体（现在的印刷/在线媒体）的广告收入也锐减。广告收入的锐减导致印刷/在线媒体无法将其内容变现。在数字平台通过传统印刷业的内容吸引并保有消费者的同时，这些传统印刷业却面临着财务危机。

（二） 共生关系给新闻媒体带来的后果

考虑到新闻媒体企业依赖于来自Google和Facebook的流量，数字平台及其商业模式给新闻媒体企业带来重大影响，尤其是：

（1）在数字平台更改与新闻内容展示或新闻推荐链接相关的关键算法时，可能并不会提起新闻媒体企业的注意；

（2）实施那些可能会给新闻媒体企业建立或维持品牌从而获取大量受众的能力带来重大负面影响的政策和排版；

（3）这些政策可能会给创造新闻内容动机带来的影响，尤其是当搜索和创作原版内容需要花费大量精力时。

ACCC认为，这些竞争关注，对于Google而言，源自将Google搜索引擎放在所有信息来源的位置的意图和能力；对于新闻故事而言，源自将Google认定为消费者和新闻供应商之间的中介的意图。

Google和Facebook平台的无处不在，及其算法运行缺乏透明度已经给新闻发布商及其变现内容的机会带来了负面影响。

尽管帮助媒体企业获取更高的透明度或许能够解决部分问题，但ACCC也承认，为新闻媒体企业提供数字平台算法的详细信息，可能涉及在线平台算法保密信息的不当披露。ACCC认为，正如初步建议那样，来自当局的监管能够帮助解决一些上述问题。

（三）共生关系给新闻媒体监管带来的后果

数字化和在线新闻、媒体内容的不断发展，同时也反映了现行有效的特别适用于媒体监管的法律法规的不匹配。数字平台所扮演的角色和媒体企业越来越相似，例如选取并组织内容，评估内容，为内容排位并安排实际展示的内容。这意味着数字平台已经积极参与到在线新闻生态系统中，而绝非简单地在澳大利亚的新闻内容供应市场扮演分销商或者中间商的角色。

然而，基本上不存在适用于数字平台的媒体法律法规。这就导致在数字平台和接受更为严格监管的从事类似服务的媒体企业之间造成了监管的不对称，从而给数字平台在吸引更多的广告花费方面带来了不公平的优势，因为这些数字平台并所需要遵从的监管更少，合规成本更低。

ACCC还认为，在帮助及时下架侵权内容方面，数字平台能够从事更多工作，包括那些属于澳大利亚新闻媒体企业的内容。

六、数字平台和消费者

澳大利亚消费者显然非常重视Google、Facebook与其他数字平台所提供的服务，从其频繁而广泛地使用上述数字平台可见一斑。

但是，数字平台的无处不在同时也意味着许多消费者也感受到他们不得不加入或者使用这些平台，同意一些不可商议的使用条款，以保持通讯并持续参与到整个社区生活中。

（一）缺乏信息充分且真实的选择

许多数字平台开始收集越来越多的各类用户数据。而数字平台所收集到的数据并不局限于用户使用数字平台服务时积极提供的数据。数字平台也能够更积极地收集用户数据（对用户而言是消极提供的），包括在线浏览习惯、IP地址、特定设备型号、地理位置以及移动数据。收集到的用户数据能够帮助数字平台刻画出更为细致的用户分类，以帮助广告商精准投放广告。消费者已经向ACCC反映了其针对数字平台所收集信息的程度和范围的顾虑。

ACCC认为，如果消费者能够针对数字平台如何获取并使用其数据作出全面知晓且真实的选择，消费者能够据此获益。ACCC的初步观点为，消费者作出全面知晓的选择的能力受以下几个因素的影响：

（1）数字平台与消费者之间的信息不对称。ACCC初步调查显示，消费者并不知晓数字平台具体获取数据的规模，如何收集、使用并分享这些数据的。这受到（数字平台）服务和隐私政策冗长、复杂和模糊特征的影响。数字平台也会向消费者隐瞒其收集数据的范围，并夸大消费者掌控其个人数据的程度。

（2）相对于消费者而言，数字平台所享有的议价能力。ACCC同时也发现了数字平台和消费者之间极其不对称的讨价还价的能力。许多数字平台使用的是点击一揽子协议（click-wrap agreement），其中包含了“要么接受要么离开”（take-it-or-leave-it）条款以及捆绑内容，这就限制了消费者在面临数字平台请求收集、使用并披露其有价值的信息时基于充分信息而自由作出同意决定的能力。

如果消费者无法获取数字平台是如何收集并使用其数据的充分信息，或者并不具备根据不同数字平台数据相关行为做出选择的能力，那么消费者就无法做出基于充分信息的选择。这不仅可能会损害不同数字平台在隐私和数据保护方面的潜在竞争，还可能抑制使用其他商业模式的竞争性服务供应商进入市场。

（二）消费者保护的缺位和现行法律抑制作用的缺失

现行有关监管数据收集的法律对于消费者保护和有效产生抑制作用的缺失，已经使得数字平台的数据相关行为损害了消费者选择能够最大程度满足其隐私需求的产品的能力。

结果就是，会用到消费者数据的很多行业的竞争会被扭曲，包括本报告所提及的数字平台、媒体和广告服务以外的市场。

（三）过滤泡沫和更少可靠新闻的风险

正如上文所提到的那样，数字平台会给新闻的获取和消费带来重大影响。澳大利亚新闻媒体网站超过50% 的流量来自Google和Facebook。

与新闻真实性和质量相关的问题并非新的话题，而且也不局限于通过算法制造出的新闻，ACCC的初步观点为，这些风险在线上可能会被扩大。尤其是，ACCC认为通过数字平台获取新闻的消费者可能会获取更少可靠的信息，以及更多潜在的过滤泡沫（filter bubbles）。换言之，在澳大利亚确实存在导致这种效果的实际风险，但ACCC还未掌握源自数字平台的使用所产生的过滤泡沫的有力证据。

七、可以采取哪些措施解决上述问题？

（一）政府应当回应现阶段所面临的问题并预期未来可能遇到的新问题

我们正处在数字平台发展（并应当评估）及其给社会带来影响的关键时期。数字平台已经彻底改变我们相互之间、与新闻、政府和企业互动的模式。还有一点非常明确，数字平台和新闻企业所存续的市场将持续变革。

政府认识到数字平台在我们个人生活和集体生活中所扮演的角色，在面临并解决挑战和问题时积极做出回应非常重要。

ACCC的初步报告致力于为进行有关数字平台所扮演角色以及政府监管的适当程度的更宽泛意义上的讨论提供帮助。

ACCC将提议特定的初步建议，以解决本报告所发现的数字平台实际上已经带来的或者可能带来的负面影响。ACCC还针对进一步的分析和评估提出一系列其他议案。

（二）国际参与

ACCC认识到，澳大利亚所面临的数字平台问题并非独一无二的。许多其他国家也面临类似竞争关注，而且也正在采取措施解决这些问题。

ACCC决定直接或通过诸如OECD、ICN以及国际消费者保护执行网络（ICPEN）之类的现有网络合作间接与海外监管当局分享并讨论自身的发现，并提出建议。

（三）监管功能的潜在资金来源

ACCC指出，初步建议中所讨论的监管功能，以及下文所提及的未来分析和评估领域，可以通过很多途径获取资金支持，包括政府直接资金支持，或根据相关政府政策予以解决。

八、初步建议

（一）解决Google和Facebook市场力量的措施

数字平台对用户的价值及缺乏相近的替代方案为Google和Facebook提供了强大的市场力量。

ACCC认为Google在提供通用搜索服务方面拥有强大的市场力量（当前市场份额约为95％）并且似乎至少在中短期内可能保持其主导地位。这种强大的市场力量已经扩展到在线搜索广告领域，以及向新闻媒体企业提供新闻推荐服务的领域。

ACCC还认为Facebook通过其Facebook和Instagram平台在澳大利亚提供社交媒体服务方面拥有强大的市场力量。 此外，ACCC认为Facebook在显示广告和向新闻媒体企业提供新闻推荐服务方面也具有强大的市场力量。

虽然动态竞争可能会对Google和Facebook产生一定程度的竞争约束，但ACCC认为，基于市场进入和扩张障碍的规模（用户累积数据的价值，该价值包括但不限于用户在平台本身的使用数据），此种约束的程度较弱。ACCC也初步认为，Google作为当前多数浏览器默认的搜索引擎地位，进一步巩固了其市场力量。

ACCC初步认为Google和Facebook的战略性收购导致了他们目前的市场力量。

由于潜在竞争对手可能挑战既存市场力量，以下初步建议的目的就是通过下列方式消除针对潜在竞争者增长和独立性一些潜在障碍：

（1）完善并购法律和程序

（2）通过解决预安装或默认搜索引擎或互联网浏览器所带来的障碍来增加消费者的选择权。

初步建议1：并购法律

2010年《竞争和消费者法案》（Competition and Consumer Act）第50（3）条确定了在评估并购过程中可能产生的竞争影响时应考虑的因素，ACCC认为可通过修改该规定以更加清楚地表明以下内容是相关的因素：

（1）收购将导致消除潜在竞争者的可能性，以及

（2）收购方因收购可能获得的数据的数量和性质。

初步建议2：事先收购申报

ACCC还打算要求大型数字平台（如Facebook和Google）针对澳大利亚开展业务的企业的任何收购，都要提前进行申报，并提供足够的时间来全面审查拟议收购可能产生的竞争影响。

如果主要数字平台没有这样的承诺，可以考虑通过其他选择来解决这个问题。

初步建议3：对浏览器和搜索引擎的选择

ACCC正在考虑建议：

（1）移动设备、电脑以及平板电脑操作系统的供应商需要为消费者提供互联网浏览器的多项选择（而不是提供默认浏览器），以及

（2）要求互联网浏览器供应商为消费者提供搜索引擎的多项选择（而不是提供默认浏览器）。

（二）监测数字平台活动的措施以及这些活动对新闻媒体组织和广告商的潜在后果

本次调查中反复出现的主题是Google和Facebook的市场力量，以及这些平台在帮助企业吸引消费者方面发挥的关键作用，包括新闻媒体业务覆盖其受众的能力。Google和Facebook的算法运作及其他相关政策决定了在新闻供给和搜索结果中向消费者可显示的内容。然而，这些决定供给内容的算法运作和其他政策仍然模糊。

就广告市场而言，此透明度的缺乏使人们担心Google或Facebook可能会偏向自己的相关业务或与他们有特定商业关系的业务。ACCC认为，考虑到Google和Facebook的市场力量，以及他们在广告供应链中多个层面的存在，二者都有能力和动机优先支持自己的商业利益，从而减损其他广告商或潜在竞争者的利益。

就媒体市场而言，缺乏透明度则导致人们担心算法和政策可能以影响媒体和/或新闻、新闻内容的市场竞争。

鉴于这些问题的重要性，下面的初步建议要求监管机构负责监测、调查和报告相关数字平台（根据所反映影响和规模的客观标准确定）使用的标准、商业安排或其他因素以影响：

（1）广告内容的排名和显示（或其他与广告同时显示的内容），以确定平台是否在支持他们自己的相关业务或与他们有特定商业关系的业务以及潜在的竞争效应可能存在的歧视。

（2）新闻和新闻内容的排名及显示，旨在消除算法或其他政策对新闻和新闻内容制作或媒体市场竞争的影响。

监管机构还可以将上述事项提交给其他政府机构进行相关调查。

ACCC认为，此种监管方法将向企业和消费者提供这样一种保证：即算法不会被用于支持某些企业；或者在新闻报道的情况下，算法不会以导致新闻制作和新闻内容或媒体市场重大损害的方式运作。ACCC还认为，该监管提案将确保政府保持领先地位，并能够识别潜在的重大消费者损害。

ACCC认识到阻止广告商和新闻媒体企业算法“游戏”的重要性。因此，虽然ACCC建议监管机构公开关键算法和政策的绩效和影响，但其并未建议将相关数字平台提供给监管机构的基础信息公之于众。

初步建议4：广告和相关业务监督

监管机构的任务是监督、调查和报告具有垂直整合关系和达到相关门槛的数字平台是否通过将自身商业利益置于其他广告商或潜在竞争者的商业利益之上而从事歧视行为（包括但不限于可能具有的反竞争行为）。

上述监管可适用于每年从澳大利亚数字广告中收入超过1亿澳元的数字平台。

监管机构可以考虑数字平台的标准、商业安排和其他影响广告商、广告服务供应商和数字平台之间竞争的情形，这可能包括：

（1）广告和原生内容（organic content）的排名与展示（当广告和原生内容一起展示时）。

（2）从同一数字平台（或相关业务）获取任何其他产品或服务是否会影响广告或内容的真实性或排名。

（3）数字平台任何相关业务的影响（例如，推荐链接如何出现在搜索引擎结果页面或社交媒体新闻源中）。

相关数字平台将有义务定期向监管机构提供信息和文件，监管机构则需被赋予适当的调查权。监管机构有权调查他人投诉、主动调查、转交其他政府机构调查，并发布报告和提出建议。

初步建议5：新闻和数字平台监管监督

ACCC认为监管机构还可以监控、调查和报告数字平台对新闻和新闻内容的排名以及向新闻媒体业务提供的推荐服务。

以上监管措施可适用于每年从澳大利亚数字广告中收入超过1亿澳元的数字平台，且这些数字平台同时传播新闻和新闻内容，包括提供新闻和新闻内容的超链接或此类内容的片段。

在履行其职能时，监管机构可以考虑数字平台的标准、商业安排以及影响媒体市场、新闻制作和新闻内容竞争的其他因素， 这可能包括：

（1）向消费者提供的新闻和新闻内容的排名

（2）将消费者转介至媒体业务。

相关的数字平台有义务定期向监管机构提供信息和文件，监管机构也需要适当的调查权。

监管机构有权调查他人投诉、主动调查、转交其他政府机构调查，并发布报告和提出建议。

(三)解决监管不平衡的措施

出版商、广播公司、其他媒体企业以及数字平台在不同的监管框架下运作。以下初步建议的目的是对这些框架进行审查，以确定不必要的监管，并在可行的情况下确保法规有效、一致地适用于各种在线和离线业务类型。

初步建议6：媒体监管框架审查

ACCC建议政府进行单独的独立性审查以建立起相应的监管框架，该框架能够有效和一贯地规范在澳大利亚制作和交付内容方面具有类似功能的所有主体的行为，这些内容包括新闻和新闻内容，而无论其提供者为出版商、广播公司、其他媒体企业还是数字平台。

此类审查应侧重于内容的制作和传递，并考虑以下事项：

（1）基本原则：为总体上平台中立的监管制度制定明确的指导原则，此种监管制度可以有效适用于跨媒体格式和平台的规制，既可在在线和离线活动中适用共同的规则，也可以适用于新服务、平台和技术。

（2）监管范围：设定客观因素，以确定是否应对某些企业实施监管，并确定自我监管和共同监管的适当角色。

（3）内容规则：创建全国统一的分类方案，从而对内容进行分类或设置访问限制，而不论是何种交付格式。

（4）执法：实施适当的执法机制和有意义的制裁，包括考虑建立一个单独机构以负责监督、执行、处理投诉以及管理统一的监管框架。

实施统一、平台中立的监管框架将影响和简化对不同媒体、通讯业和电信的监管现状，ACCC打算将其专业知识应用于此种审查。

（四）有助于更有效地删除侵犯版权材料的措施

包括媒体企业在内的澳大利亚权利人，在要求及时删除数字平台上侵犯版权的内容时面临特殊困难。之所以出现此种情形，一定程度上是由于建立授权责任的不确定性（即“授权”侵犯版权行为的责任）。以下建议的目的是鼓励制定及时有效的程序，以便在数字平台上删除侵犯澳大利亚版权所有者权利的内容，并提高在线版权保护的可执行性。

初步建议7：删除标准

ACCC建议澳大利亚通信和媒体管理局（ACMA）确定关于数字平台对侵犯版权内容的撤销程序的强制性标准，以便有效和及时地删除侵犯版权的内容。这可能通过对《电信法案》的修订以赋予ACMA根据该法第6部分制定适用于数字平台强制性行业标准的权力。

（五）在与数字平台交易时更好地告知消费者及提高消费者议价能力的措施

本调查报告一个关键的初步结果是，消费者无法对数字平台收集的数据量以及如何使用这些数据做出明智的选择。此种情形反映了数字平台对消费者讨价还价能力的优势地位，以及二者之间存在的信息不对称问题。

在澳大利亚，尽管数字经济中数据的数量和重要性的增加意味着用户数据的收集、使用和披露越来越多地影响竞争、创新和消费者保护，现状仍然是个人信息的收集、使用和披露主要受隐私法的监管。因此ACCC认为，包括《隐私法案》在内的目前监管框架并未有效阻止利用信息不对称和数字平台与消费者之间的不对等讨价还价能力而实施的数据行为。

以下初步建议旨在与数字平台交易时更好的告知消费者及提高消费者的议价能力：

初步建议8：个人信息的使用和收集

为了更好地使消费者能够就隐私和个人信息的收集做出明智的决策，并对其拥有更大的控制权，ACCC建议对《隐私法案》进行以下修订：特别是建议（1）和（2）以减少信息不对称，并提高数字平台数据实践的透明度；建议（3）和（4）为消费者提供在收集、使用、披露和删除其个人信息方面更加强有力的控制，以减少消费者与数字平台之间的讨价还价能力不平衡情形；建议（5）至（6）则是增加《隐私法案》威慑效果的措施。

（1）加强通知要求：明确要求直接或由第三方收集消费者个人信息时附上简明、透明、易懂和易于获取的收集通知，通知应以清晰明了的书面形式发出（特别是如果给孩子的话），并免费向消费者提供。

（2）引入独立的第三方认证计划：要求对澳大利亚消费者个人信息的收集达到客观标准的特定企业通过使用隐私印章或标记的方式进行外部审核，以监控并公开证明相关企业遵守隐私规则。实施外部审核的企业将首先获得澳大利亚信息委员会办公室（OAIC）的认证。

（3）加强同意要求：修改同意的定义，要求明确的选择同意并将要求纳入澳大利亚隐私原则，即同意必须充分得到充分通知（包括提供同意的后果）、自愿作出、且是当前和具体的。这意味着必须预先将启用数据收集的设置设定为“关闭”。当然同意也必须由有能力理解并表达同意的个人或其监护人提供。

（4）删除个人信息：允许消费者在他们撤回同意的情况下要求删除他们的个人信息，并且其个人信息不再用于向消费者提供服务。

（5）增加对违规行为的处罚：增加对违反《隐私法案》行为的处罚，以至少反映违反《澳大利亚消费者法》（Australian Consumer Law）的违规行为。

（6）赋予个人直接诉讼的权利：根据《隐私法案》，赋予个人消费者针对侵犯隐私权的行为直接提起诉讼的权利。

（7）扩展OAIC的资源以支持进一步的执法活动：为OAIC提供更多资源，以使其能够应对与隐私相关的投诉数量、重要性和复杂性问题。

初步建议9：OAIC数字平台业务准则

ACCC建议OAIC与在澳大利亚运营的主要数字平台合作，根据《隐私法案》第IIIB部分制定可执行的行为准则，以为澳大利亚消费者提供更大的透明度，并增加其对个人信息如何被数字平台收集、使用和披露的控制权。根据《隐私法案》的现有规定，行为准则可以对数字平台的数据收集实践进行主动和有针对性的监管。

该行为准则可能包含有关数字平台如何告知消费者、如何获得消费者知情同意的具体义务，以及对数字平台数据实践的适当消费者控制。ACCC作为竞争和消费者监管机构还应参与该准则的制定过程。

初步建议10：严重侵犯隐私行为

ACCC提倡政府采纳澳大利亚法律改革委员会的建议，为严重侵犯私隐行为引入法定诉讼，以增加企业对其数据行为的责任，并让消费者更好地控制其个人信息。

初步建议11：不公平合同条款

ACCC提出《澳大利亚消费者法》规定的不公平合同条款应该是非法的（而不仅仅是可以撤销的），且应对使用不公平条款行为进行民事罚款，以更有效地阻止数字平台及其他企业在使用和隐私条款中利用不公平合同条款将其议价能力通过杠杆效应传导至消费者。

九、拟进一步分析和评估的领域

ACCC确定了9个需要进一步分析和评估的领域，并对以下问题的观点和分析特别关注：

（一）支持新闻及新闻业的选择和质量

参考条款可指示ACCC考虑数字平台对到达消费者的新闻和新闻内容选择水平和质量的影响。

在考虑数字平台对新闻和新闻内容质量的影响时，ACCC并未尝试对新闻和新闻内容进行实证评估。然而，与旨在让澳大利亚记者和新闻媒体企业承担责任的现有准则和框架相一致，ACCC认为制作新闻的某些方面是新闻质量的重要指标，例如客观性、准确性（事实—检查）和分析和调查等措施的实施。

新闻的快速数字化和数字平台的增长导致新闻的雾化，且对一些消费者来说新闻内容与其来源之间存在脱节现象。这些消费者可能不知道他们的新闻来自何处以及该新闻内容的创建者是否已经致力于新闻化过程，例如事实检查和准确性。结合新闻的算法选择，这可能使个人/消费者面临过滤泡沫或“回声室效应”（echo chambers）的风险及不可靠信息的风险。

虽然上述影响在澳大利亚的程度尚不明确，但ACCC担心现在或将来都存在这些后果的真实风险。因此ACCC正在考虑为消费者提供更多关于他们在数字平台上消费新闻的透明度信息。ACCC指出，包括Facebook和Google在内的一些数字平台正在对服务于消费者的内容采取措施进行通知和管理。与此同时，平台正在做出关于要向消费者提供内容的质量或“可信度”的自主决定。虽然这些措施可能是出于好意，但平台对一些关键因素的个别决策则可能反映了他们自身利益，且未必能很好地为消费者服务。ACCC认为更加透明的方式是优先选择。

ACCC正在考虑是否应要求数字平台和媒体企业采取措施，以提高消费者对通过数字平台访问的新闻和新闻内容做出明智选择的能力。该提议不会干扰算法如何选择、显示新闻和新闻内容，消费者可以选择访问的信息（消费者选择）或新闻自由。ACCC对新闻媒体企业和记者关于以下提案的潜在运作以及与现有新闻实践准则关系的反馈特别感兴趣：

（1）在向消费者展示内容时，数字平台将被要求标记来自媒体企业的内容已经通过遵守新闻实践的注册准则而签署了新闻和新闻内容创建的某些标准。这种标记可通过新闻内容上的“徽章”显示在搜索结果或用户的新闻源中。

（2）ACMA将识别包含原则和程序在内的新闻媒体代表团体的新闻行为准则，包括但不限于准确性（事实核查）、清晰度和避免伤害准则。

（3）数字平台将被要求告知消费者确保问责制的程序，以及更好告知消费者新闻和新闻内容如何提供和显示给他们（例如通过徽章或标记）。

（4）数字平台采取上述措施的义务可包含于数字平台提交的、经ACMA批准的单独准则之中，或由ACMA强制要求实施。

正如第4章和第6章进一步讨论的那样，ACCC认识到许多澳大利亚新闻媒体企业已经受到针对新闻责任标准的部门监管（或者在传统印刷媒体的情况下，通过澳大利亚出版社理事会进行一定程度的自我监管）。ACCC有兴趣探讨现有的部门特定准则（包括由Free TV或澳大利亚新闻理事会管理的准则）是否可以成为ACMA认可的准则类型。

（二）提升在线新闻素养

ACCC正在考虑旨在提高新闻素养的措施，并正在考虑建议ACMA与领先的数字平台合作制定针对所有澳大利亚人的广泛活动，以加强他们对新闻和新闻业如何在社交媒体及其他数字平台上进行管理和显示的理解。

（三）提高新闻媒体企业资助新闻制作和新闻业的能力

如上所述，新闻和新闻业对社会有广泛的公共利益，ACCC关注的是新闻供给不足的风险。澳大利亚现有政策和监管安排以多种方式支持新闻业和新闻制作。其中最为明显的是政府资助ABC和SBS公共基金以提供高质量、独立的新闻和新闻业，并增加多元化。包括电视和广播在内的商业广播公司，也通过低于市场价格的频谱获得公共支持。

ACCC认为传统印刷媒体（现在的印刷/在线媒体）在提供多样性和高质量的新闻和新闻业也发挥着重要作用。因此其考虑继续保持印刷/在线新闻媒体企业投资新闻和新闻业的激励机制，特别是在那些可能存在生产不足风险的新闻和新闻业尤为如此。在此阶段，ACCC已经确定了三个可能的反馈选项：

（1）对2018年至2019年“区域和小型出版社工作和创新计划”（Regional and Small Publishers’ Jobs and Innovation Package）进行影响评估，以确定该计划是否应在超过目前的三年资助期限之后继续实施（并可能进行修改或扩充）。

（2）新闻媒体组织因制作具有很高公共利益但存在供给不足的特定类型新闻所产生成本的税收抵扣。ACCC认识到确定此类补贴范围的困难以及所存在的盗用或欺诈风险。

（3）根据上述拟议提案，针对已签署注册ACMA行为准则的媒体企业进行个人订购，通过减税措施以鼓励新闻和新闻业的制作和消费。

尽管ACCC认识到社会对实施、提议税收激励和补贴可能存在担忧，不过此种安排有时可能是实现特定目标的合适选择。ACCC欢迎公众提供此方面或其他方面的反馈和建议，当然也包括潜在的政府补助在内，因其可能会维持新闻媒体企业投资新闻和新闻业的激励，特别是那些可能面临生产不足风险的新闻和新闻业。

（四）数字平台监察员

ACCC认为，Google和Facebook在搜索供应市场和搜索广告市场中具有强大市场力量的一个影响就是，一些广告商（特别是小型企业），无法与Google和Facebook的交易条款进行谈判。这点可从企业寻求有效争议解决时所可能遭遇的困难中看出。

ACCC正在考虑是否可以设立监察员（ombudsman）处理来自消费者、广告商、媒体公司和其他用户对数字平台的投诉问题。例如，监察员可能有权解决以下部分或全部问题：

（1）因企业认为数字平台表现与所购广告的表现或可能表现不准确或未经证实而产生的争议。

（2）有关消费者对诈骗和删除此类内容的争议。

（3）有关媒体公司新闻内容的显示和排名争议。

（4）有关虚假或误导性广告的商业争议。

监察员可以调查无法通过数字平台的内部争议解决机制处理的投诉，并做出对数字平台具有约束力的决定。参考条款可列出监察员考虑的争议类型、监察员如何解决纠纷以及监察员可以建议或实施的救济措施。

ACCC不打算将这一职能复制到其他监管机构。

（五）监督中介价格

ACCC认为监管机构可以有权监控向以数字显示广告为目的广告商或网站提供中介服务的价格。为实现这一目标，如果提供这些服务的企业的收入超过一定的门槛（例如以澳大利亚收入而言，超过500万澳元），则可能需要向监管机构提供以下详细信息：

（1）提供的每个产品的中位数价格。

（2）解释如何确定价格。

（3）每个产品或服务的单独收入。

（4）向客户提供的任何折扣、回扣或其他奖励。

该信息应至少每年提供一次，或根据监管机构的要求提供；也可能要求监管机构公开报告此信息。

（六）针对数字平台广告的第三方评估

ACCC正在考虑是否有能力让广告商验证数字平台（包括Google和Facebook）上的广告是否会传递给目标受众，以及是否存在数字广告的表现被夸大的情况; 或者广告商误以为有比实际更多的消费者浏览他们的广告。ACCC正在研究当前第三方评估水平在多大程度上克服了这些问题。ACCC正在寻求进一步反馈当前验证是否向其目标受众提供广告机制的有效性。如果目前的机制不够充分，其将得到关于解决该问题所需机制的反馈和建议的协助。

（七）删除用户数据

ACCC正在考虑是否应明示这样一项义务，即一旦用户停止使用数字平台服务后就删除与澳大利亚消费者相关的所有用户数据，或者是否应在一段时间后自动要求删除用户数据。由于不需要用户主动要求删除数据，并且会阻止无限制地保留数据，因此这项义务将比初步建议8（4）更进一步。

（八）定向选择广告

ACCC正在考虑除了初步建议8（3）之外，是否应通过禁止企业收集、使用或披露澳大利个人信息用于定向广告的目的（除非消费者明示选择同意），从而进一步加强与定向广告有关的消费者同意。

根据此种提议，平台仍然可以要求接收广告资助服务（包括通过社交媒体平台或搜索引擎）的消费者同意观看广告，但不得要求用户同意根据他们在平台的用户数据和个人信息查看定向广告；且建议将此类要求应用于《隐私法案》所涵盖的主体范围之外，以确保覆盖可能为此目的收集数据的所有主体。

（九）禁止不公平的做法

澳大利亚和新西兰消费者事务部在2017年对《澳大利亚消费者法》的审查中向政府建议，应探讨如何在澳大利亚范围内实施不公平贸易禁令，以解决可能不公平的商业行为。

ACCC正在考虑通过此调查对问题的曝光是否大大加强了对《澳大利亚消费者法》中的不公平做法实施普遍禁止的必要性。此种禁令可能会阻止数字平台和其他企业从事不符合社会规范，但目前尚未依据《澳大利亚消费者法》进行规制的行为。

与海外司法管辖区一样，这种禁令可能涉及边界问题以确保其被适当且有针对性的实施，例如适用于以下行为：

（1）对消费者导致或可能导致重大损害，

（2）消费者自己无法合理地避免重大损害，并且

（3）对消费者或竞争产生的效益没有超过损害。

十、下一步措施

ACCC欢迎提交材料回应这份初步报告。提交材料应侧重于本报告中提出的问题以及与参考条款相关的其他问题，但无需重复提交。

ACCC特别有兴趣获得以下方面的反馈：

（1）初步建议（第9-14页）

（2）拟议的进一步分析和评估事项（第14-17页）。

提交材料截止日期为2019年2月15日。

作为本调查的一部分，ACCC收集了大量信息，并将继续分析其在最终报告之前收到的数据。ACCC也可能正在寻求各方的补充信息。这包括ACCC根据2010年《竞争和消费者法案》s95ZK规定行使强制提交信息的权力。ACCC也可能在2019年初召开更多的利益相关者论坛。

十一、根据《竞争和消费者法案》正在进行的调查

ACCC正在根据2010年《竞争和消费者法案》调查某些数字平台的行为。调查包括：

（1）调查数字平台对第三方应用开发商施加的访问限制是否可能引起《竞争和消费者法案》第46节的问题。

（2）调查特定数字平台对用户收集特定类型数据的表述是否违反了《澳大利亚消费者法》。

（3）调查可能违反《澳大利亚消费者法》的有关数字平台隐私政策变更行为，此种变更可能使数字平台组合不同的用户数据集。

（4）通过未能充分披露其条款和条件的变更行为来调查特定数字平台是否可能违反《澳大利亚消费者法》，此种变更行为允许其与第三方共享消费者的用户数据。

（5）调查数字平台的使用条款和隐私政策是否可能包含《澳大利亚消费者法》规定的不公平合同条款。

这些调查仍在继续，目前ACCC尚未就哪些执法结果（如果有的话）适当达成一致意见。

ACCC还将调查依据《竞争和消费者法案》规定应引起关注的任何其他数字平台行为，并考虑ACCC是否适合采取执法行动。